二、水路安全调研与破局之思
星期三上午，省海事局局长秦玉林特意召集陶好为、王能全、赵广水、孙宜山四位副局长，以及贾海总工程师、李育玲高级会计师和各科室主要负责人，召开会议听取各组的调研情况汇报。
徐科长给局里几位领导每人递上一份调查报告。他环视一圈各位领导，清了清嗓子，开口说道：“山水市水路安全隐患问题较为严峻，具体体现在以下几个方面。
一、船舶适航性能与船员安全素质堪忧。
其一，经济条件与水运基础薄弱。封闭水域的经济状况普遍欠佳，水运基础条件落后。这里的船舶主要服务于库区群众，客货运量小，经济效益低，船主无力对船舶进行大规模投入。而且船舶建造缺乏正规厂家与图纸，大多因陋就简、东拼西凑而成。船主觉得船能装货能航行就行，库区乘客无论严寒酷暑，都只能坐在露天甲板上，在水中航行一个多小时，乘船条件恶劣至极。
其二，船员安全素质低下。封闭水域的船舶仅能从事短途客货运输，基本在自家附近水域活动。船员大多上午开船，回家务农，半农半商。开船前未接受正规、系统的培训，对安全危害认识不足，也不舍得在安全方面投入。他们认为能把船开走就行，出了事自认倒霉。
其三，乘客自我保护意识淡薄。乘客与船主多为乡里乡亲，只求出行方便，觉得没了这艘船出行反倒不便。船舶常年在水上跑，也并非经常出事。
其四，船主长期只与山水市海事处打交道，没有其他海事机关对其管理。他们认为船舶能载货能航行，有无证照一个样，接受管理就得花钱（购买设备、培训考试、办证办照都要花钱），不违规就赚不到钱。山水海事处宣传安全、提出整改意见，船主就觉得是故意刁难，妨碍他们发家致富。船主受经济利益驱使，对海事处的管理能拖就拖、能抗就抗。一旦海事处采取扣船等强制措施，船主便纠缠不休，搞得海事人员及其家属不得安宁。若未造成严重后果，公安机关不会立即介入处理。更有甚者，船主全家老少、左邻右舍手持刀棍围攻殴打海事人员。长期以来，形成了海事人员苦口婆心劝说，船主依旧我行我素的局面。所以，仅靠海事人员的说服教育，没有强制措施，对封闭水域船舶根本无法实现有效管理。
二、安全管理工作举步维艰
其一，行政处罚难以落实到位。国家行政管理机关通常遵循教育与处罚相结合的原则。面对相对封闭水域的船舶安全管理，山水海事处想尽办法。对违反水上交通安全的行为人，说服教育无效后，便依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，向人民法院申请强制执行。然而，人民法院并不会如法律规定那般立即执行。不仅收不到强制执行费，执行船舶案件也困难重重。所以，即便申请法院强制执行，违法行为也未必能得到处罚，当事人也难以受到教育。违法当事人甚至觉得申请到法院也没什么大不了，对行政处罚愈发轻视。山水海事处常常是这边问题还未处理完，那边问题又冒出来，日积月累，未处理的违法行为堆积如山，海事处对违法行为愈发无可奈何。由于海事处常面临调查取证难、文书送达难、处罚执行难的困境，甚至还会遭到不法人员的人身攻击或恫吓，正常管理工作难以开展，事故隐患无法及时消除。
其二，管理经费与设备严重匮乏。由于封闭水域船舶安全性能差、船员安全素质低、经济效益低、乘客自我保护意识低、执法环境差等客观因素，像山水市这样的封闭水域监督管理，必须在人力、物力、财力上加大投入，需要一定的经济与设备支持。但我们发现，山水市管理经费和必备管理设备严重短缺。为了尽职尽责，海事管理人员风里来雨里去，无论严冬盛夏，始终奋战在安全管理一线。在装备极其落后、自然条件恶劣的情况下，为检查一处渡口或一艘船舶，他们常常要自带干粮，翻山越岭，花费一两天时间才能抵达目的地。可即便如此，正常工资都难以保障，差旅费、通讯费往往还得自己掏腰包，海事人员承受着精神与经济的双重压力。山水海事处主任季元在基层海事机构工作二十多年，每个节假日都坚守岗位，却从未领取过加班费。由于缺乏资金，他们无法使用监督艇对水上运输全程进行检查，安全管理留下诸多盲区；因资金匮乏，安全管理必备设备无法配置，行政执法过程中难以搜集和保留证据，不利于执法工作开展，在诉讼中也不利于举证。
三、管理责任制难以有效落实
按照国务院及相关文件规定，乡镇人民政府对本辖区内乡镇船舶安全管理负责，海事机关履行国家监察职责。省交通厅、省经贸委、省监察厅、省安监局四部门《关于进一步落实乡镇船舶安全管理责任制意见》下发后，进一步明确了乡镇船舶安全管理责任。我们与山水市海事处同志探讨封闭水域船舶安全管理责任问题时，海事处同志表示，依据现行乡镇船舶安全管理责任规定，基层海事机构只要认真对所辖船舶进行安全检查，向船舶单位或个人指出安全隐患问题，按程序下达相关文书，并及时将整改意见书面报告给相关乡镇人民政府，就算尽到了职责。至于如何整改、是否整改，则是乡镇人民政府的事，若发生事故，责任也由乡镇人民政府承担。因此，许多海事人员认为这个文件对海事人员和交通行政部门而言，确实是个好文件。至少，它将安全管理责任“推”给了乡镇人民政府，交通行政主管部门和海事机构只要尽到监督、检查、指导职责，出了事故就不怕被追究责任。但在实际工作中，当他们向乡镇人民政府提出隐患整治意见，要求落实责任时，有的乡镇领导表示：“就船舶安全管理而言，乡镇人民政府一无机构编制，二无人员编制，三无经费来源，四不是执法主体，让我们怎么管理？况且，船舶证书由你们办理，规费由你们收取，你们是国家授权的管理单位，你们不管谁管？责任你们不承担谁承担？这也是政府责任，那也是政府责任，还要这么多机构干嘛？再说，取缔了这些不合格渡口，群众和学生靠什么过河？你们要尽责就把责任尽到底，在库区所有码头上建座桥，这样大家就都安全了。”于是，海事处将检查出的问题“推”给乡镇人民政府，却又被乡镇人民政府“踢”了回来，查处问题相互推诿，隐患问题依旧无法解决。由于乡镇人民政府认为存在责、权、利不统一的问题，对水上安全管理责任抱着无奈和侥幸心理，与县市政府签订船舶安全管理责任书也是勉强为之。责任感稍强的乡镇人民政府领导，也只是在相关会议上强调一下，节假日安排人员在码头上站站、转转，至于能否解决问题则另当别论，万一出了事故，好歹有个交代。责任感差的乡镇政府则根本不过问水上交通安全管理工作。乡镇政府管理乡镇船舶的责任在很大程度上落空。山水海事处同志认为，在乡镇船舶安全管理上，对乡镇政府期望越大，失望往往就越大。这种情况在全省可能较为普遍。我认为，过去各级要求乡镇人民政府承担乡镇船舶安全责任主体，无非是因为乡镇船舶难管理，乡镇政府可采取行政措施。但在实际调查中我们发现，现行的乡镇船舶安全管理责任制很难解决具体问题。乡镇政府有管理责任，却不具备执法资格（不是执法主体），具体执法难以操作。行政命令对各级组织或许还有效力，但对实行承包责任制的农民船员而言，乡镇人民政府的行政措施难以奏效，总不能不让农民船员种地吧？海事处是水路安全执法主体，却缺乏强制手段确保相关措施落实；法院是所有行政强制执行的最终机关，但没有规定法院必须执行海事强制申请，执行与否对法院来说并无差别。这个看似周密的责任体系，实际上存在很大漏洞，船舶安全管理工作，除了海事机构，还是海事机构。
四、水上交通安全管理建议
我对库区乘客的安全深感担忧，对山水海事处人员的工作条件、工作难度和工作待遇深表同情，局领导务必高度重视那里的情况。要解决山水市水路安全问题，必须从基础抓起。我们建议：
一是完善船舶安全管理责任制。前面已汇报存在的问题。具体来说，可将乡镇政府的部分水路安全责任转交给当地公安派出所，由乡镇人民政府承担责任，派出所具体实施对违法行为的处罚，海事机构对船舶管理进行业务指导，如此便能彻底解决发现隐患容易、调查处罚落实难的问题。山水海事处同志还提出将封闭库区海事机构转变为“海事警察”的大胆设想，其主要目的也是解决水路隐患调查处罚难的问题。
二是解决船舶救生消防设备不齐全，以及海事处管理经费短缺、管理设备落后的问题。若要求船主按标准配齐所有设备，船主确实难以承受，因为他们的经营效益实在太低。从调查情况看，山水市水路安全隐患如此突出，管理经费和设备如此匮乏，这些年却未发生事故，堪称奇迹，而这个奇迹是海事处工作人员和当地船员共同创造的。”……